“以房养老”困境及对策研究 发布时间： 2019-04-26 来源：中国房地产 作者：

　　2014年6月，保监会发布《中国保监会关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》，开始在北京、上海、广州、武汉四地试行“以房养老”。至今，仅一家保险公司开展业务，累积承保139单，共99户家庭参与了“以房养老”。2018年7月31日，银监会发布《关于扩大老年人住房反向抵押养老保险开展范围的通知》，要求将“以房养老”由原来的四个试点城市扩大到在全国范围内开展，以满足多样化的养老需求，在传统养老方式之外探索新路。该“通知》的发布，使“以房养老”再次进入公众视野。本文从“以房养老”在中国遇冷的事实出发，分析这一困境形成原因，试图寻找突破困境的解决之道。

　　1我国“以房养老”的现状“以房养老”，从性质上来说，属于房屋反向抵押，又称“倒按揭”或“反按揭”，是指达到一定年龄条件的老年人将其拥有的有处分权的房产抵押给商业银行、保险结构或者是具有政府背景的公益性机构，由该机构按照房产的价值依据一定的方式支付现金，以保障老年人晚年生活。这是狭义的“以房养老”，广义的“以房养老”则更为复杂，除了房屋反向抵押以外，还包括抚养人养老并继承房屋、利用房租差价养老、“占有改定”式的出租房屋等。

　　随着当前中国社会经济快速发展、城镇一体化建设逐步完善，人口老龄化问题日益突出，计划生育政策的实施又加快了这一进程。根据全国老龄办的数据，目前我国60岁及以上老年人口有2.41亿人，占总人口的17.3%，养老压力不容小觑。经过多年发展，我国已基本形成了由基本养老保险、企业补充养老和个人商业养老保险构成的养老保障三支柱格局。现阶段，基本养老保险与企业补充养老发展迅速，截至2017年末，两者累积资金近6万亿元。然而，个人商业养老保险却发展缓慢。房屋反向抵押制度作为一项具有社会保障意义的制度，是一种良好的家庭投资方式，既可以提高老年人生活质量、减轻子女赡养老人的经济压力，又能充分调配各种资源用于养老服务体系建设，为老年人提供更为完善的养老服务。基于养老资源日益紧张的社会现实，有必要推广“以房养老”，满足日益增长的养老需求。

　　2005年，住建部开始“反向抵押贷款课题”专项研究，并将该课题委托给中国太平洋人寿保险有限公司，对“以房养老”的可行性进行调研和模型测试，此后，各地开始对“以房养老”模式的探索。同年4月，南京汤山“温泉留园”在国内首先推出“以房养老”项目的具体实施方案，该方案主要针对拥有房屋的、年龄60岁以上的孤残老人。具体内容是老人在自愿原则下将其房产抵押，经公证后入住留园，期间所有费用全免，房屋在老人去世后归留园所有。这一方案在当时的社会环境下颇为超前，因此受到了广泛的质疑，推出后不久便夭折。

　　2007年，上海开始试行“以房自助养老”，具体做法是：65岁以上的老年人，将自己的产权房与上海市公积金管理中心进行房屋买卖交易，交易完成后，老人可一次性收取房款，房屋将由公积金管理中心再返租给老人，租期由双方约定，租金与市场价等同，老人可按租期年限将租金一次性付与公积金管理中心，其他费用均由公积金管理中心交付。据调查显示，该项目进展相当缓慢，仅有不足十例案例。同年10月，北京石景山区亦开始试行“以房养老”，该模式被称作“养老房屋银行”，由石景山寿山福海国际养老服务中心推行，其模式与上海相似，由该服务中心与地产经纪公司合作，对老人的房屋进行出租或代卖，所得的房租或房款返还给老人，以抵免在养老院的所需费用，或由老人自行处理。该模式最终亦陷入僵局，没有获得市场的认可。

　　2011年，中信银行推出养老按揭业务，成为我国第一家引入这类业务的商业银行。该行在上海、北京、宁波、厦门、青岛、合肥等多地开始试行房屋反向抵押，并在国外相关实践的基础上根据中国国情进行了改良，例如要求抵押房产不是借款人的唯一房产，放宽借款人范围，老人的子女也可以代替老人申请。但这种用第二套房作为抵押的改良之举反而限制了业务的发展，该业务在多个试点城市的交易量为零，最终不得不停止。

　　2013年9月13日，国务院公布《关于加快发展养老服务业的若干意见》（下称《意见》），明确提出开展“老年人住房反向抵押养老保险”试点。2014年6月23日，中国保监会发布了《中国保监会关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》，自2014年7月1日起至2016年6月30日起，在北京、上海、广州、武汉试行老年人住房反向抵押养老保险。截至今日，只有幸福人寿于2015年3月推出了“以房养老”保险产品“幸福房来宝”，并于同年4月在北京、上海、武汉同时签署第一单。全国累计承保139单，共有99户家庭办理了这项保险产品。

　　“以房养老”在我国从理论到实践已有13年，各类探索连连遇冷，社会质疑也未曾中止。然而，我国人口老龄化问题日益突出，严峻的养老形势如何破题，成为关乎我国社会经济长远发展的重中之重。在这一背景下，发展“以房养老”也就更具备了现实意义。

　　2困境成因的反思造成今日“以房养老”困局的原因是多方面的，需要综合考量。立足于国内已有的实践，结合相关调查，笔者认为主要有以下五种原因。

　　2.1传统观念的制约“以房养老”这一概念在我国属于新兴事物，且与传统观念存在一定冲突。我国古代社会讲求“以孝治天下”，这一原则蕴含的养老观念即为“养儿防老”。赡养父母是子女义不容辞的责任，而且老人的房产也会在其百年之后交由子女继承。“以房养老”则是对这一传统养老模式的颠覆，如果选择了房屋反向抵押，供养老人的主要生活来源由子女变成了金融机构，房屋也从子女继承变成了出售或出租给相应金融机构。很多人从思想观念和物质利益上都难以接受这种转变，因此，“以房养老”在推广之初就受到了很大的抵制。

　　在这种传统观念的影响下，如果贸然选择“以房养老”，会对家庭关系带来很大的不良影响，所以，很多老人迫于家庭压力，即使有“以房养老”的需要，也不得不放弃。笔者在国务院《通知》推出之初曾做过社会调研，结果显示，近六成年轻人明确反对父母选择“以房养老”，约三分之二的年轻人表示自己年老后不会选择“以房养老”，七成老年人认为如果选择“以房养老”，无论最后结果如何，都会影响自己与子女的关系。

　　2.2“以房养老”模式本身的局限性“以房养老”属于小众业务，受制于房屋反向抵押的实施条件。首先，养老家庭必须对其居住的房屋拥有完全的产权，才有权利、也才有可能对该房屋作出处分。其次，养老家庭的家境限制。若老年人的经济基础较为雄厚，也不会考虑以房产养老；而若老人的经济条件较差，或没有自己独立的房屋，或房屋的价值过低，也很难将其作为自己养老的资本。最后，对房屋价格和社会环境的限制。在房屋价格较高，且处于房价上涨的社会环境时，房屋的变现、转让也较为容易，适合房屋反向抵押贷款养老。换言之，住房位于小城市、农村等房价较低区域，或是处于房价下跌的社会环境，金融机构对于房屋反向抵押的积极性会大打折扣。简而言之，“以房养老”有着相对固定的适合人群：有独立产权房的、没有直接继承人的、中低收入水平的城市老人。英国2012年新发放反向按揭1.75万单，占同期65岁以上老人比例不足0.2%，美国参与以房养老的老年家庭也只有不到5%的比例，即使在相关法规比较完善的发达国家，“以房养老”也并不属于流行的养老模式。

　　2.3法律的制约改革开放以来，我国法治建设取得了显著成就，但在全面推进依法治国、加快建设法治中国的历史进程中依然任重而道远。其中，《民法典》久而未决，法律的缺失，在一定程度上成为了经济发展的桎梏。《物权法》规定“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”，但对于续期方式却没有规定。《房地产管理法》规定“使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金”。这一规定虽然为《物权法》的规定提供了更为明确的操作标准，但逾期缴费使得围绕剩余使用期限引起的利益冲突更为激烈，进一步制约了“以房养老”的发展。而有关具体实施“以房养老”的法律文件，目前只有保监会与银监会的部门通知，法律效力较低，一旦出现纠纷，该文件能否成为争端解决的法律依据，尚存在争议。除了国务院的《意见》与两份部门通知，也没有出台具体的税收及补偿政策。可以说，我国“以房养老”只有大纲性的政策文件，缺少具体的实施细则，这对于“以房养老”在我国的健康发展是极为不利的。

　　2.4相关市场不完善上世纪80年代初开始的住房制度改革，大大提高了住房资源的配置效率，但由于房地产市场发展的盲目性、滞后性、不规范性及政府宏观调控和法律法规不健全，导致房地产市场仍存在较多问题。一方面，房屋价值波动存在较大的不确定性，导致依靠未来房产价值变现来回收资金的“以房养老”模式存在较大风险；另一方面，我国目前尚未建立起完善的房地产租赁市场，二手房价值评估机制也缺乏有效的规范，导致我国“以房养老”试点过程中老年人对评估机构、中介机构等运作主体不信任。除了房地产市场，金融市场也依然存在很大的改善空间。我国保险业虽然发展速度较快，但总体上仍处于初级阶段，国内保险公司在产品开发、业务运作、风险控制等方面与国外仍有一定差距，居民房产保险意识普遍不强，家庭房屋财产保险普及程度不高。这也在一定程度上制约了“以房养老”的推行。

　　3困境突围的对策3.1加强宣传力度，丰富宣传模式互联网的迅速发展，掀起了一场信息传播方式的深刻革命。我们应当站在新技术发展的前沿，以新媒体与传统媒体相结合，加强对“以房养老”模式的宣传，逐步引导民众改变传统观念并促进新时期养老观念的形成。同时，应当丰富宣传模式，有针对性地根据不同群体采取不同的宣传策略，加强对青年群体的宣传力度。青年人思维更为活跃，更容易接受新鲜事物，青年人思想观念的转变也有利于老年人消除子女关系方面的顾虑，从根源上化解传统观念和新兴观念的冲突，使“以房养老”模式更加深入人心。

　　3.2完善法律规定，增加实施细则尽快推动《民法典》的制定。《民法典》是民事权利的宣言书与保障书，是保护公民私权利的重要法律。通过《民法典》的制定，进一步完善我国有关物权、继承方面的规定。我国民法典草案中增加了居住权的规定，如能顺利通过，将为“以房养老”提供重要的法律保障。居住权最初是作为人役权的一种形式，出现在罗马法中，是指非所有人居住他人房屋的权利。居住权的权利范围较小，只能就房屋设立，但不因未行使或人格减等而消灭。居住权的立法也与《民法典》“继承编”的制度创新之间相互依存、相互支撑，两者之间任何程度的疏远都会带来根基性的破坏。而《民法典》中继承法的完善有利于在房屋继承问题上理顺各种关系，从而为“以房养老”的推广创造良好条件。

　　除了法律依据方面，国家应当进一步完善“以房养老”的具体实施细则，进而主动参与、指导“以房养老”模式的推广，而不能仅仅依赖金融机构自发去行动。在房屋反向抵押较为成熟的欧美国家，政府或直接主办、或出资参与、或设立专门机构进行监管。我们也应该在完善实施细则的基础上，加大政府在“以房养老”方面的参与力度，增强这一新兴养老模式的公信力。

　　3.3加强调控，稳定房地产市场住房制度改革带来了房地产市场的飞速发展，同时也产生了大量新问题。房价上涨过快、价格虚高不仅威胁国家宏观经济的健康发展，更对居民的日常生活产生了深远影响。在房价上涨的社会环境中，虽然基于房屋未来价值，金融机构参与“以房养老”的积极性会有所提高，但普通民众同样对房屋未来价值抱有过高的期望，在这种期望下，其宁可继续观望形势、保留现有房产，从而导致参与“以房养老”的兴趣就会大打折扣。在相关政策的调控下，2018年部分省市的房价又出现了较大程度的下跌，房屋价值的迅速贬值会降低金融机构参与“以房养老”的积极性，同时动摇普通民众对“以房养老”的未来预期。无论是房价虚高还是房价大跌，都不利于“以房养老”的健康发展。房屋价格的不稳定会使老年人通过“以房养老”获取的收益存在争议，亦会增加金融机构的风险，从而使相关协商陷入僵局。只有在房地产市场相对稳定的情况下，“以房养老”在房屋方面的争议才会显著减少，这就需要继续加强对房地产市场的调控，促进房地产市场的稳定发展。

　　3.4立足国情，创新模式房屋反向抵押毕竟是欧美国家相对成熟的房地产市场、金融市场孕育形成的产物，加之中西民众对于养老、房产等观念存在差异，其进入中国，难免会有所“水土不服”。因此，应当结合我国国情，对传统的“以房养老”模式进行创新。根据已有的实践情况，我国“以房养老”模式应当作出如下变更：第一，房屋产权的变更不可过急、过快。第二，老人去世后，应当赋予继承人对房屋的赎回权。第三，按照居住权的规定，允许老人在原房屋继续生活。第四，以政府公信力消除民众与企业疑虑，以政府主办或官办民营形式经营“以房养老”项目。前两点是为了缓和“以房养老”对老人家庭关系可能带来的冲击，对于房屋产权的变更不可过于死板僵硬，为继承人留有更多回旋余地。第三点则是为了减少老人对选择“以房养老”模式的顾虑，尽可能地减少房屋产权变化对老人原来生活的影响。第四，点则是加强政府在“以房养老”模式中发挥的作用，尤其是在我国诚信体系尚未完善之时，有必要由政府出面，参与房屋反向抵押的制度设计。

　　“以房养老”不仅可以盘活部分流动性较差的房屋资产，活跃房地产市场，而且可以作为养老方式的补充，缓解政府在养老保障方面的压力，充分调动各种资源，拓宽养老资金的来源。在人口老龄化问题日益突出的今天，“以房养老”有着十分重要的现实意义。虽然“以房养老”在我国的发展遭遇了很大阻力，以至于屡次受挫、陷入困境，但这并不意味着“以房养老”在中国行不通。立足于困境成因展开反思，从宣传力度、立法完善、市场调控、模式创新四个角度寻找困境突围的对策，努力构建符合中国国情的新时代“以房养老”模式。